探讨 | 打通生物质发电与生活垃圾发电

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本文探讨了生物质发电和生活垃圾发电有关行政优益权和技术要求等方面的差异，并提出了消除这些差异的建议。

打通生物质发电与生活垃圾发电，是激励生物质类垃圾能量利用的举措，也是敞亮生活垃圾能量利用发展方向的举措，具有战略意义；而且，目前有些地区具有协同处置生活垃圾的生物质发电能力，同时，又有些城市具有协同处置生物质类垃圾的生活垃圾发电能力，打通生物质发电与生活垃圾发电具有现实意义。
但一直以来，生物质发电和生活垃圾发电是两个并行领域，各自独立发展，导致两个领域存在行政优益权和技术要求等方面的差异，打通生物质发电与生活垃圾发电需要消除这些差异或消除这些差异引起的分歧。本文探讨这些差异及其消除这些差异或其影响的建议。

生物质发电与生活垃圾发电的项目性质不同

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项目性质不同

生物质发电和生活垃圾发电虽然在诸多方面的规则相同，①都是企业投融资建设运营，②都必须符合土地用途管制制度和规划管理制度，③都按申请、受理、审查、决定流程行政核准，④都享受财政补贴（电价优惠和处理费地方财政补贴），但两者的性质不同，生物质处理是私利项目，主要追求经济效益；生活垃圾处理是公益项目，主要追求公共利益。正因为项目性质不同，其组织责任主体和合同性质也不同。

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项目组织主体不同

生物质处理由生物质产生者负责组织，生活垃圾处理由行政机关负责组织，这已由《固废法（2020年第二次修订）》规定。对于秸秆，《固废法（2020年第二次修订）》第六十四条规定县级以上政府农业农村主管部门负责指导农业固体废物回收利用体系建设，第六十五条规定产生农业固体废物的单位和其他生产经营者，应当采取回收利用和其他防止污染环境的措施；但对于生活垃圾，《固废法（2020年第二次修订）》第四十八条明确规定县级以上地方人民政府环境卫生等主管部门应当组织对城乡生活垃圾进行清扫、收集、运输和处理，可以通过招标等方式选择具备条件的单位从事生活垃圾的清扫、收集、运输和处理。这是在权衡农业固废处理的私利与生活垃圾处理的公益基础上作出的法律规定。

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项目合同性质不同

生物质发电合同是企业合同，生活垃圾发电合同是行政协议（行政合同）。既然生物质发电主要追求私利（保障私利平衡私利公益），且组织责任主体是生物质产生者，那么，生物质发电项目合同就是生物质产生者与处理者之间的企业合同，行政机关没有行政优益权；生活垃圾发电醒目则不同，一是公益项目（保障公益平衡私利公益），二是行政机关负有组织责任，此种情况下行政机关具有《行政许可法》授予的行政机关行政优益权——当公共利益受到威胁和法律法规较大变化时行政机关具有变更和撤销行政协议的优益权，所以，生活垃圾发电项目合同是行政协议（行政合同）。

因为项目性质与合同性质不同，导致生物质发电项目与生活垃圾发电项目的市场化指数不同。生物质发电项目是完全市场化项目，在合同履行中生物质“资源”完全由市场配置（这里的生物质资源除农林种养殖垃圾外，也包括生物质类生活垃圾），生物质产生者与处理者在市场上相互选择与讨价还价，遵循物有所值（价高者得）原则，最后达成交易；但生活垃圾发电项目在生活垃圾“资源”选择上必须服从行政协议安排，生活垃圾处理者必须按行政协议无条件妥善处理生活垃圾，否则，行政机关便可行使行政优益权。

由此得出结论一：生物质发电项目可以自由协同处置生活垃圾，生活垃圾发电项目只有在完全妥善处理生活垃圾基础上才能协同处置生物质。当然，因两者都享受财政补贴，当彼此协同时必须重新核算财政补贴单价。

生物质发电与生活垃圾发电的燃料热值不同

就焚烧发电而言，燃料热值是主要技术指标之一，而目前生物质的低位热值远大于生活垃圾的低位热值（以下简称低位热值为“热值”）。生物质的热值在12000kJ/kg—15000kJ/kg（自然干燥），接近劣质煤的热值水平，而且比较稳定；但生活垃圾的热值小于9000kJ/kg，预计干湿分开后生活垃圾的热值可以达到12000kJ/kg左右，变化幅度较大。这导致生物质发电协同处置生活垃圾与生活垃圾发电协同处置生物质两者之间的巨大差异。

生物质发电协同处置生活垃圾具有比较优势。一是实际处理量可以大于设计处理量，因生活垃圾的热值远小于生物质的热值，意味着生物质发电的焚烧炉可以协同处置更多的生活垃圾，如设计1000吨/日的生物质焚烧炉炉/余热锅炉可能处理1200吨/日以上生物质和生活垃圾（只要炉排机械负荷许可），而且可以减少燃料收集运输贮存成本和赚取生活垃圾处理费（地方财政补贴），相比而言，生活垃圾的收集运输贮存成本低于生物质的相应成本，而且，生活垃圾处理费大多已经列为城市预算的环境卫生专项经费，有稳定来源，这比花钱购买生物质更省事。二是可以稳定燃料来源，解决生物质发电项目的生物质供应不足且不稳定问题，赚取规模效益。一般而言，生物质发电协同处置生活垃圾比单纯处理生物质更具优势。

相反，生活垃圾发电协同处置生物质不一定具有比较优势。一台设计1000吨/ 日协同处置生物质时的实际处理量肯定低于设计处理能力，且设计热值越小其实际处理量也越小，实际情况是，在用的生活垃圾发电的焚烧炉/余热锅炉的设计热负荷一般较低（设计热值一般低于9000kJ/kg），用来协同处置生物质将损失设计出力能力（25%—60%），此时，能否获得更高经济收益取决于协同处理生物质后的发电收入是否具有边际收益。

由此得出结论二，生物质发电协同处置生活垃圾比生活垃圾发电协同处置生物质更具优势。

结论和建议

综合结论一与结论二，打通生物质发电与生活垃圾发电应尽可能通过生物质发电协同处置生活垃圾。

针对实际情况，为便于打通生物质发电与生活垃圾发电，建议如下：1）各地规划时应树立生物质发电协同处置生活垃圾理念，规划生物质发电项目而非生活垃圾发电项目，而且加大力度推行生活垃圾干湿分开以提高发电用生活垃圾的热值。2）对于生活垃圾发电的设计处理能力有过剩的城市，应主动改造现有生活垃圾焚烧炉/余热锅炉以提高其协同处置生物质的能力（在完全妥善处理生活垃圾前提下为不闲置设备而协同处置生物质，是一种消极行为）。3）统一生物质发电与生活垃圾发电的成本、收益核算办法和财政补贴办法，并由此改进生物质发电与生活垃圾发电的建设运营模式。

来源 | 无知一熊作者 | 孟熊清编辑 | 匡宋尧

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